Žiūrėti Lietuvos televizijos laidą "Klausimėlis" 

Prof. Algis Krupavičius
Kauno technologijos universiteto
Politikos ir viešojo administravimo instituto direktorius 

  Sąvoka „biurokratija“ yra sudurtinis prancūzų kalbos žodžio „bureau“, kuris atsiradęs 18- jame amžiuje reiškė ne tik rašomąjį stalą prie kurio dirba pareigūnas (valdininkas), bet ir apibendrintai pareigūnų darbo vietą, ir graikų kalbos žodžių „kratia“ ar „kratos“ reiškiančio „valdžia“ ar „valdymas“, junginys. Taigi pažodziui, biurokratija yra „pareigūnų valdžia“ arba „pareigūnų valdymas“. 

 15 – 18 amžiais Prancūzija palaipsniui tapo absoliutine centralizuota monarchija, kur ypatingai suklesti biurokratija kaip pagrindinis monarcho valdžios išplėtimo ir valstybės centralizacijos įrankis. Žinomas 18-ojo amžiaus prancūzų ekonomistas Jean Claude Marie Vincent de Gournay yra rašęs, kad Prancūzija serga liga, kuri ją niokoja ir siaubia, o šios ligos vardas yra biuromanija. Jean Claude Marie Vincent de Gournay biurokratiją yra pavadinęs ir ketvirtąja valdžia, sekdamas Charles de Montesquieu idėjomis apie valdžių padalijimą į įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę. 1765 metais baronas von Grimm, rašytojas ir artimas J.J. Rousseau bičiulis sakė, kad nors biurokratija yra sukurta įgyvendinti įstatymus ir viešąjį interesą, bet faktiškai jos galia yra tokia, kad viešasis interesas tarnauja biurokratijai, o ne atvirkščiai. 

 Istoriškai biurokratija atsirado ne Prancūzijoje ar kitoje Vakarų Europos šalyje, o jos ištakos yra net 30-jame amžiuje prieš mūsų erą Šumero civilizacijoje, kur atsirado raštininkų luomas. Raštininkų pareiga buvo rašyti knygas, oficialius valdovų dokumentus ir metraščius. Vienas seniausių žinomų literatūros kūrinių – Gilgamešo epas- užrašytas ant vienuolikos molinių lentelių yra senųjų raštininkų palikimas šiuolaikinėms civilizacijoms. Senovės Egipte raštininkai buvo itin garbinga profesija ir iš tų laikų yra išlikę ne tik dievų ar valdovų, bet ir raštininkų rašančių papiruse skulptūros. Iš šios senosios profesijos yra kildinami ne tik valstybės tarnautojai, bet ir finansininkai, teisininkai ir net žurnalistai.  

Moderniausią biurokratiją senaisiais laikais sukūrė Kinija. Biurokratija Kinijoje formavosi dar 11- 3-ajame amžiuose prieš mūsų erą Džou dinastijos laikais, o jos filosofiją kūrė garsus mąstytojas Konfucijus (6- 5 a. pr.m.e.). Kinijos centralizacija per įstatymų ir administracinių procedūrų, rašto ir pinigų suvienodinimą, atvedusi į imperijos sukūrimą, ir Čin dinastijos įsitvirtinimas nuo 3-ojo amžiaus pr.m.e. galutinai įtvirtino biurokratiją kaip valstybės valdininkų luomą. Valdininkų atrankai nuo 3-ojo amžiaus Kinijos imperatoriai naudojo rekomendacijų sistemą, sukūrė imperatoriškosios tarnybos devynių rangų sistemą, kuri tapo valdininkų karjeros pagrindu. Nuo 7-ojo amžiaus pradžios valdininkų atrankai pirmą kartą pasaulio istorijoje Kinija įvedė imperatoriškų egzaminų sistemą. Pagal šią sistemą formaliai kiekvienas suaugęs vyras, nepaisant turtinės padėties ir socialinio statuso, išlaikęs egzaminus galėjo tapti centrinės valdžios tarnautoju. 

 Šiais laikais biurokratija yra suprantama kaip personalas, kuris užima pareigas valstybės tarnyboje ir įgyvendina viešojo administravimo funkcijas.  Nors biurokratijos interpretacijų yra daugiau. Neretai biurokratija yra suvokiama kaip aiškus administracinis kompetencijų ir funkcijų pasidalijimas organizacijoje, arba hierarchiška „iš viršaus į apačią“ valdymo organizacija.

 Svarbiausias šiuolaikinės biurokratijos, dar vadinamos „idealios biurokratijos“, teorijos kūrėjas yra vokiečių sociologas, ekonomistas Max Weber (1864 – 1920).  Weber yra klasikinės biurokratijos teorijos tėvas. Reikia pažymėti, kad Weber‘io biurokratijos teorijai nemenką įtaką turėjo Konfucijaus darbai, kuriuos jis išsamiai tyrinėjo, taip pat Vokietijos suvienijimas ir valstybės centralizacija pagal Prūsijos kaip svarbiausios Vokietijos sudėtinės dalies modelį.

 Max Weber idealios biurokratijos teorija teigia, kad biurokratinės administravimo formos stiprybė yra jos formalus racionalume. „Formalusis racionalumas“ – tai logiškai sukonstruota taisyklių sistema, tiksliai ir nedviprasmiškai nustatanti kiekvieno organizacijos tarnautojo pareigas ir kompetencijos sritį. 

 Idealios biurokratijos teorija pagal Max Weber grindžiama šiomis nuostatomis: biurokratinio aparato tarnautojai išlaiko asmeninę nepriklausomybę ir yra pavaldūs vadovybei tik dėl savo nuasmenintų oficialių pareigų; biurokratinio aparato tarnautojai sudaro aiškiai apibrėžtą pareigybių hierarchiją; kiekviena pareigybė turi teisiniu požiūriu aiškiai apibrėžtą kompetencijos sritį; į darbo vietą pareigūnas paskiriamas, remiantis sutartimi, taigi, iš principo, vykdoma laisva atranka; kandidatų atranka vykdoma remiantis techniniais gebėjimais; racionaliausiu atveju, gebėjimų lygis nustatomas egzamino pagalba ir / arba kandidatui pateikus diplomą, patvirtinantį jo išsilavinimą; tarnautojai skiriami, o ne renkami; už atliktą darbą atlyginama fiksuoto dydžio pinigine alga; tik esant ypatingoms aplinkybėms, ypač privačiose organizacijose, darbdavys turi teisę priimti į darbą terminuotam laikotarpiui, tačiau pareigūnas turi teisę bet kuriuo metu atsistatydinti; atlyginimo dydis nustatomas pirmiausia pagal užimamą poziciją įstaigos hierarchijoje; bet be šio kriterijaus gali būti atsižvelgiama ir į darbo atsakingumo lygį bei tarnautojo socialinį statusą; tarnyba laikoma vieninteliu arba bent jau pagrindiniu valdininko darbu; biurokratinis aparatas sukuria prielaidas karjerai; egzistuoja paaukštinimo, remiantis darbo stažu ir/ arba nuopelnais, sistema, o paaukštinimas priklauso nuo viršininkų sprendimų; tarnautojas dirba visiškai atskirtas nuo administravimo priemonių nuosavybės ir negali pasinaudoti savo padėtimi; tarnautojas, vykdydamas savo pareigas, turi paklusti griežtai ir sistemingai disciplinai ir yra kontroliuojamas. 

 W. Wilson, šiuolaikinio viešojo administravimo klasikas, yra sakęs, kad administravimas yra akivaizdžiausia valdžios dalis; tai yra valdžia veikime; tai yra vykdomoji, veiksmingoji, labiausiai matoma valdžios dalis, ir žinoma tiek pat sena kaip ir pati valdžia; valdžia priima politinius sprendimus, bet jų įgyvendinimas yra valstybės tarnautojų rankose; tokia yra bendroji šiuolaikinės politikos logika. Taigi ten, kur yra valstybė, ten yra ir biurokratija.

 Šiuolaikiniame pasaulyje biurokratija pirmiausia vertinama per demokratinių principų prizmę. Tuo būdu, biurokratija turi pirmiausia tarnauti viešajam interesui, ginti demokratinius principus, įgyvendinti politiką, suderinti administravimo efektyvumą su valdymo atvirumu ir prieinamumu visuomenei.

 Biurokratijos teorija yra populiari sociologijos, politikos ir viešojo administravimo moksluose.